Новости

Джапарбег Шамхалов, председатель Комитета Народного Собрания Республики Дагестан по аграрной политике

Вопрос приватизации земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения (далее – сельхозземли) на территории Республики Дагестан урегулирован Законом Республики Дагестан от 29 декабря 2003 года № 46 «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Республике Дагестан» (далее- Закон), в соответствии с которым приватизация таких земель разрешена через 49 лет со дня вступления в силу указанного Закона.

Однако в последнее время поднимаются вопросы о необходимости пересмотра данной нормы.
Проблема земельных отношений и землепользования в Дагестане самая сложная и самая неотрегулированная. Нам следует вспомнить референдум, проведенный в 90-х годах, когда население республики высказалось против частной собственности на землю.

При рассмотрении вопроса о формах земельных отношений нам не уйти от наших региональных особенностей, касающихся всех сторон жизни населения, в частности экономических и социальных, политико-исторических, национально-этнических и обеспеченности пашней на одного сельского жителя 0,3 га. Считаем целесообразным начать на первом этапе регулируемую приватизацию сельхоззе-мель, проведя для этого подготовительную работу. Законодательство дает нам много возможностей предоставлять земли бесплатно юридическим лицам и гражданам. При наличии моратория нам нужно воспользоваться этим.

Земля не должна стать предметом спекуляций. Собственниками земли должны становиться те, кто на ней работает. Необходимо провести анализ по оказываемой помощи селянам и усилить их адресную поддержку. Мы свидетели того, что наши проблемы не в отсутствии земель, а в отсутствии людей, которые хотят работать на земле, и соответствующих условий для их работы. Об этом говорят пустующие пашни (более 150 тыс. га), а также наши самые низкие показатели продуктивности и урожайности в сельском хозяйстве по России.
Большие площади сельскохозяйственных угодий, в том числе наиболее цен-ных (пашня, многолетние насаждения), расположенные вокруг или близко к насе-ленным пунктам, застроены домами и другими объектами капитального характера, т.е. выведены из сельскохозяйственного оборота, а по отчетам числятся как сельскохозяйственные угодья.

Многие наши поселения находятся в границах, определившихся еще в 19 веке. Если мы расширим границы поселений в соответствии с фактически сложившейся ситуацией, узаконим участки, то окажем большую услугу населению и увеличим сбор налогов. Это десятки тысяч гектаров земли, которую мы можем передать гражданам бесплатно в собственность.
В связи с этим мы должны помнить, что ни в одной стране мира нет свобод-ной купли – продажи земли. Рынок земли является регулируемым. Эти нормы отражены в федеральном законодательстве, и они будут совершенствоваться. Многим выгоден сегодняшний хаос в земельных отношениях, возможность распоряжаться землями по своему усмотрению. Тем самым будут попытки блокировать решение о создании регулируемого государством рынка земли.

С нынешним положением в сельском хозяйстве непосредственно связано ре-шение главного вопроса аграрной реформы – установление рыночного оборота земли. Рынок земли трактуется обычно односторонне, как осуществление традиционных сделок купли – продажи. Между тем это понятие намного шире и включает в себя оборот прав аренды, наследования, залога земли и др. Здесь особое значение имеет оборот земельных паев (долей). Через земельные паи реализуется конституционное право крестьян на земельную собственность. В начальный период земельных реформ колхозы и совхозы не были реорганизованы в соответствии с федеральным и республиканским земельным законодательством. Не были определены лица, имеющие право на получение имущественного пая и земельной доли. При изменении организационно-правовой базы колхозов и совхозов образовании на их основе СПК, МУПов и ГУПов все земли, принадлежащие бывшим колхозам и совхозам, перешили к узкому кругу лиц, организовавшим эти хозяйства. В Российской Федерации 90 % селян, которым полагались земельные доли из сельхозземель, стали собственниками. В Дагестане воспользовались этим правом частично, а многим в этом праве было отказано в свое время. В соответствии с федеральным законодательством мы уже не имеем возможности выделять земельные паи. Те, кому были выделены земельные паи, не могут оформить их в собственность, потому что не внесены соответствующие нормы в наше законодательство.

Федеральное законодательство дает право субъектам Российской Федерации определять категории граждан и юридических лиц, которым можно при существующем моратории бесплатно предоставлять сельхозземли. В нашем законодательстве предоставление земельных участков в собственность граждан бесплатно осуществляется для ведения садоводства, животноводства, огородничества и дачного строительства (по выбору гражданина) в установленном порядке следующим категориям граждан:
- участникам Великой Отечественной войны, а также гражданам, на которых законодательством распространены социальные гарантии и льготы участников Великой Отечественной войны;
- гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС;
- гражданам, постоянно проживающим в Республике Дагестан для индивидуального жилищного строительства или для ведения личного подсобного хозяйства;
- гражданам, имеющим трех и более детей, в том числе усыновленных (удочеренных).

Все эти категории граждан имеют право приобрести земельный участок в собственность бесплатно однократно.
Что касается остальных граждан, изъявивших желание вести крестьянское (фермерское) хозяйство, личное подсобное хозяйство, садоводство, огородничество, дачное строительство, а также производственных кооперативов, иных коммерческих организаций, хозяйственных обществ и товариществ, религиозных организаций, казачьих обществ, научных и образовательных организаций, то указанным лицам сельхозземли предоставляются в соответствии с федеральным законодательством.

Следует отметить, что Федеральным законом от 23 июня 2014 года № 171-ФЗ внесены большие изменения в Земельный кодекс Российской Федерации, вступившие в силу 1 марта 2015 года, в частности, касающиеся установления порядка предоставления гражданам и юридическим лицам земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Определены особенности приобретения указанными лицами земельных участков на торгах и без проведения торгов, а также за плату и бесплатно. Аналогичные поправки будут внесены в ближайшее время в наше земельное законодательство.
Земельное законодательство меняют, проводя реформы более 20 лет. Оно очень сложное и, наверное, никто не сможет претендовать на его хорошее знание и понимание. С этим приходится сталкиваться постоянно.

Нам нужно внимательно вникать во все вопросы, учитывать плюсы и минусы рассматриваемых вопросов и взвешенно подходить к решению важного и судьбоносного для Дагестана вопроса, убедив население в правоте наших идей. В связи с чем необходимо провести большую организационную и разъяснительную работу до начала отмены моратория на приватизацию сельхозземель. Нужно собираться, обсуждать и для начала всем прийти к единому согласованному мнению по всем вопросам земельных отношений и довести его до руководства республики.
В целях выяснения общественного мнения по данному вопросу были направлены письма - запросы в министерства и ведомства, в общественные и научные учреждения, а также в муниципальные районы и города республики.
Анализ поступивших ответов показал, что большинство муниципальных районов поддерживают предложение о смягчении условий приватизации сельхозземель, и предлагают свои варианты этих условий. Такого же мнения и отдельные органы исполнительной власти республики. Но есть районы и города, которые выступают против смягчения условий приватизации сельхозземель.

В России в подавляющем большинстве субъектов введена частная собствен-ность на сельхозземли. Но если посмотреть, как отразилось это обстоятельство на повышении экономической эффективности хозяйствования и сократились ли нарушения в земельном законодательстве, то мы видим, что никоим образом! Сегодня вопрос не в форме собственности на землю! Проблема в соблюдении существующих норм земельного законодательства, а где- то порой его неправильное толкование.

Хотелось бы отметить и мировой опыт в использовании земельных ресурсов.
К примеру, в соседней Республике Азербайджан проведенные земельные реформы и другие преобразования последних двух десятилетий не привели к существенному улучшению ситуации в аграрной отрасли. Аналогичная ситуация в Грузии и Армении.
В Китае земельная реформа началась с аренды и семейного подряда. Задача приватизации земель не ставилась. Общенародная (государственная) и коллективная собственность на землю сохраняется. Земля под жилыми строениями, приусадебные земли, находящиеся в личном пользовании, относятся к коллективной собственности. Собственность земли в Китае отделена от землепользования. Там продают право пользования земли, т.е. широко действует аренда, через которую земля включена в рыночный механизм.
Во Франции более 50% площадей обрабатывается арендаторами.
В США 50 % имеющейся земли находится в частной собственности, 48 % - в общественной.
В Голландии и в Израиле нет частной собственности на сельхозземли, есть долгосрочная аренда с различными механизмами ответственности. Но несмотря на это обстоятельно и факт малоземелья, Голландия производит 20 % сельхозпродукции Евросоюза!

В настоящее время без проведения большой предварительной работы по перераспределению земель переход к частной собственности приведет к дестабилизации обстановки. Там, где уже успели переоформить права на землю на право аренды, они будут исключительными претендентами на выкуп земель по льготной ставке (в соответствии с федеральным законодательством цена арендованного земельного участка из сельхозземель устанавливается в размере не более 15 процентов его кадастровой стоимости). Это будет происходить в условиях низкой кадастровой стоимости земель в республике.

При введении частной собственности на землю наше население в силу низких доходов не сможет конкурировать в покупке сельскохозяйственной земли, а появление сторонних покупателей, особенно в зонах наиболее благоприятного ведения производства, может вызвать его недовольство. Основная масса жителей сельских населенных пунктов будет лишена возможности приобретения земельных участков для ведения личного подсобного хозяйства, индивидуального жилищного строительства, для создания крестьянского (фермерского) хозяйства, ведения садоводства, огородничества, животноводства либо получения земель для ведения любой иной разрешенной деятельности. Если население препятствует сегодня при передаче земель в аренду (даже выходцам из своих сел), то реакция при продаже земель будет намного острее.
Говоря о существующих проблемах, следует отметить, что во многих ГУПах, МУПах не завершены работы по разграничению земель и паспортизации объектов недвижимости. Имеются многочисленные случаи передачи в аренду земельных участков, закрепленных за ГУПом, без согласия собственника. На части земель, переданных в аренду, построены жилые дома, а также объекты социального назначения. На отдельных землях без изменения вида разрешенного использования осуществляется добыча строительных материалов.

Необходимо провести комиссионную проверку ГУПов и из неэффективно и нерационально используемых земель образовать земельные участки, в целях дальнейшего включения их в фонд перераспределения земель республики или при необходимости передать в собственность сельским поселениям для последующего перераспределения их эффективным землепользователям или для удовлетворения социально-бытовых нужд населения.
То же самое следует сделать и по землям, находящимся в пользовании МУ-Пов, СПК, КФХ и других сельхозпроизводителей. Администрациям муниципальных районов и сельских поселений необходимо определить состав учредителей, каким образом и какие площади зарегистрированы за сельхозпредприятиями, что ими сделано на предоставленных земельных участках и под что используются. Используются ли они в соответствии с целевым назначением? Имеются ли заключенные договора аренды на эти земли и зарегистрированы ли права?

В случае установления фактов нецелевого и неэффективного использования сельхозземель сельхозпроизводителями при условии наличия у них зарегистрированных прав рассмотреть возможность передачи таких земель в добровольном порядке в фонд перераспределения земель, а в случае несогласия провести процедуры принудительного прекращения права с учетом муниципальных и общественных нужд. Для этого необходимо решением администрации муниципального района создать комиссию по изучению сложившейся ситуации, подготовке необходимой нормативной правовой базы по реформированию земельных отношений, созданию фондов перераспределения земель, определению площадок для реализации инвестиционных проектов.

Для решения государственных, муниципальных и общественных нужд или в целях реализации приоритетных инвестиционных проектов, а также выполнения иных наиболее важных задач на данном этапе можно рассмотреть возможность фонда перераспределения земель, внеся в статью 6 Закона РД «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Республике Дагестан» соответствующие изменения.
Приобретая в собственность сельхозземли, расположенные вокруг городов, города будут лишены возможности их расширения, не выкупая эти земли.
Возникнут вопросы наследственных земель и многие начнут претендовать на них. Не секрет, что в некоторых горных районах по данному принципу уже работают.

Вопросов много. Нужно все взвесить и принять мудрые и взвешенные решения.
Возможно необходимо создать совет Республики Дагестан по агропромыш-ленному комплексу, комиссию по земельной реформе и специальную рабочую группу при комиссии по изучению данной проблемы, либо как один из вариантов рассмотреть возможность создания единого органа, объединив полномочия соб-ственника всего имущества аграрного сектора (или всего имущества Республики Дагестан) и функции органа, в оперативном управлении которого находится соб-ственность республики.

Было бы целесообразно объединить Министерство сельского хозяйства и продовольствия Республики Дагестан и Министерство по управлению государственным имуществом Республики Дагестан. Процесс перетягивания каната между указанными ведомствами вредит делу и не дает должного результата работы.
Нужно также создать общественно-консультативный совет при Главе Республики Дагестан по данному вопросу, а также подумать о пилотном проекте поэтапного перехода к частной собственности на землю.
Все эти и другие мероприятия позволят постепенно перейти к рассмотрению вопроса введения частной собственности на сельхозземли.
В сложившейся ситуации вопрос введения частной собственности считаем преждевременным.
С учетом проведенного анализа поступивших отзывов и в целях принятия решения по вопросу смягчения условий приватизации сельхозземель, предлагаем следующее:

Рекомендовать Правительству Республики Дагестан:
1) провести мониторинг федерального земельного законодательства и привести в соответствии с ним законодательство Республики Дагестан, в том числе в части переданных полномочий субъектам РФ;
2) совместно с органами местного самоуправления рассмотреть вопрос о разработке порядка перераспределения сельхозземель в целях их предоставления эффективным землепользователям;
3) разработать порядок установления размера арендной платы в зависимости от эффективного использования сельхозземель с учетом видов сельхозугодий.
4) разработать проект закона Республики Дагестан «О внесении изменений в Закон Республики Дагестан «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения в Республике Дагестан», предусматривающий:
- порядок оформления права собственности на земельные участки, выделен-ные в 90-е годы в счет земельных долей, а также случаи передачи в собственность земельных долей;
- перечень категорий граждан и юридических лиц, имеющих право на получение земельных участков в собственность, при наличии моратория;
- порядок продажи сельхозземель инвесторам, планирующим реализовать на территории Республики Дагестан приоритетные инвестиционные проекты, сохранив при этом действующий мораторий;
- установление других случаев предоставления земельных участков в соб-ственность или в аренду, отнесенных к полномочиям субъекта Российской Федерации федеральным законодательством, при сохранении моратория;
5) подготовить реестр поселений для приведения их границ в фактически сложившейся ситуацией с указанием площади земель необходимых перевести в земли поселений. Разработать дорожную карту по решению данного вопроса;
6) разработать дорожную карту по реализации в Республике Дагестан дачной амнистии и осуществлять контроль за ее реализацией.

Министерству по управлению государственным имуществом РД совместно с Министерством сельского хозяйства и продовольствия РД и другими заинтересованными структурами Республики Дагестан:
- разработать проект договора аренды земель сельхоз значения, содержащий положения, учитывающие критерии и признаки эффективного и рационального использования земель, а также случаи и порядок расторжения такого договора в одностороннем порядке;
- подготовить реестр юридических лиц по Республике Дагестан, не переоформивших право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды, и использующих земельные участки без соответствующих разрешительных документов для передачи его в управление Росреестра по РД;
- провести в отношении юридических лиц, нарушивших нормы земельного законодательства, предусматривающие необходимость переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды или приобрести в собственность в срок до 1 июля 2012 года, а также допускающих нарушения условий заключенных договоров аренды, процедуры принудительного или добровольного прекращения прав на земельные участки;
- пересмотреть постановление Правительства Республики Дагестан от 28 мая 2008 года № 164 «Об утверждении перечня особо ценных земель, в том числе особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, использование которых не допускается для целей, несвязанных с сельскохозяйственным производством» с целью исключения из перечня необоснованно изъятые и переведенные особо ценные земли.
- провести работу по выявлению и резервированию земель для реализации приоритетного проекта «Эффективный АПК», в частности для закладки виноградников, садов, развития тепличных хозяйств и др.

Органам местного самоуправления:
1) провести мероприятия по реформированию, реорганизации и ликвидации МУПов, сельскохозяйственных производственных кооперативов, крестьянских (фермерских) хозяйств и иных неэффективных сельхоз товаропроизводителей.
Сложившаяся ситуация в вопросах земельных отношений критическая. Отмена моратория на сельхозземли в такой ситуации опасна во всех отношениях, в связи с чем решение данного вопроса необходимо разделить на несколько этапов и в ближайшее время приступить к их реализации.